来源：CE碳科技

作为城市公共事业的一部分，环卫服务主要是对城乡环境卫生和市容市貌形象进行提升，形象化称之为“城市美容师”。根据《城市环境卫生质量标准》，环卫服务所涵盖内容主要包括：道路清扫保洁；生活垃圾分类、收集、清运；垃圾中转站运营管理；公厕运营管理；粪便清掏清运等等。

近年来，随着环卫一体化、城市综合服务、城市大管家概念不断延伸，环卫服务内容越来越广、越来越深。在业务广度方面，统一规划、统一安排，将农村与城市的环卫工作放在同等重要的位置，城乡环卫一体化模式盛行；在业务深度方面，不仅包含道路清扫保洁、生活垃圾收运，还深入到了垃圾中转站运营管理、公厕运营管理、粪便清掏清运等传统环卫服务，甚至有些地区环卫服务项目还将城市绿化管护、城市照明、智慧停车等内容纳入其中。

不论服务内容、作业方式如何转变，纵观我国环卫市场化发展历程，其实就是我国改革开放“缩影”，发端于北上广深、经历了“从南到北、从沿海到内地、从发达城市到县城乡镇”的发展过程；我国环卫服务体制从政府“包揽包办”到购买服务走向“市场化”，再到“环卫一体化PPP”，70余年沧桑巨变，城乡面貌焕然一新。

继梳理完垃圾填埋、垃圾焚烧等行业的发展变迁后，今日我们聚焦与之息息相关、更加前端的市政环卫领域。为了更加清晰的展示变化，以国发办〔2013〕96号文《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》作为标志事件，从政策变化、管理模式、作业方式、服务内容等多个视角，简要分析我国市政环卫发展史以及目前存在的问题，以期为行业未来发展提供参考和建议。

政策变化

从政府包办到购买服务，再到PPP模式

我国市政环卫之所以能够吸引众多企业入局、形成如今欣欣向荣的市场规模，归根到底来自于环卫体制改革和政府职能方式的转变，同时这也是政府简政放权、政企分开、管干分离、逐渐引入市场的过程。

建国初期，由于长时间的计划经济体制，我国市政环卫一直是在政府主导下、由事业单位进行监管实施，长期“管干合一”致使行业监管缺位、效率不高。在西方新公共管理运动和公共服务市场化改革的浪潮下，1984年，身处改革开放前沿阵地的“深圳”诞生了全国首家环卫企业——深圳市日新清洁服务公司，点燃了我国环卫市场化改革的“星星之火”，之后广东、上海、北京等地率先进行了一些探索。

2002年，原建设部印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城〔2002〕272号），对城市供水、供热、垃圾处理等市政公用设施的建设，公开向社会招标选择投资主体，加快市政公用行业市场化进程，建立特许经营制度。《意见》出台后，东部沿海发达城市率先响应政策号召，将部分环卫作业服务外包给第三方公司，形成了市场化雏形，但这类项目一般合同期限较短，服务区域范围较小。

2006年，原建设部再次出台《关于印发中国城乡环境卫生体系建设的通知》、《中国城乡环境体系建设》白皮书等文件，明确提出通过政府采购方式招标市场主体，逐步消除地区封锁和行业垄断，加快环境卫生市场化运作步伐。

特别是2013年，党的十八大以来，提出要全面深化改革，明确了政府职能方式转变，打造公共服务型政府，给环卫行业带来新的活力和政策支持。2013 年国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国发办〔2013〕96号文），明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度；同时财政部印发《政府采购品目分类目录》（财库〔2013〕189号）明确指出城镇公共卫生服务（清扫保洁、垃圾处理和公共厕所管理、清扫）纳入政府采购名录。以此为分水岭和里程碑，越来越多的地方政府以购买服务、按效付费的方式将环卫项目对外招标，推动市场竞争化，自此我国环卫市场化改革由局部沿海城市试点进入大规模市场推广阶段。

与此同时，2015年-2017年，在政策支持下，PPP模式和环卫服务一体化模式兴起，《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》、《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》等政策通知都明确指出在公共服务领域全国推广PPP模式。地方政府通过采取市场化模式引入社会资本，将道路清扫保洁、垃圾运输、中转站建设运营、智慧环卫系统搭建、后端垃圾处理设施建设运营等推向社会，实行市场化运作。

在PPP模式助推下，地方政府将几条街道甚至整个区、县环卫作业整体打包，分标段引入社会资本方入驻，几亿、十几亿、几十亿环卫一体化巨额订单频频涌现，一时间各路资本纷纷登陆市政环卫市场，我国环卫市场化改革浪潮风起云涌，市场化率持续提高。据环境司南数据统计，截止到2022年末，全国城区环卫市场化率已达到73%，2860个区县中，有2090个区县完成了首轮城区环卫市场化改革。

近几年，随着垃圾分类、无废城市、人居环境整治、城市双创（创建全国文明城市/创建国家卫生城市）等工作推进，《关于转发国家发展改革委、住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》（国办发〔2017〕26号）、《关于在城乡人居环境建设和整治中开展美好环境与幸福生活共同缔造活动的指导意见》、《关于进一步做好城市环境卫生工作的通知》、《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》等系列政策出台，都给我国环卫行业进一步发展提供了良机，推动了我国环卫市场规模的不断壮大。

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